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高教研究

黄彬:大学外部治理的法权逻辑与重构路径——基于“管办评分离”的政策视角

时间:2017-05-12 11:08:34  作者:管理员  来源:发展规划与学科建设处  浏览:223  评论:0
内容摘要:一、问题的提出  大学治理理念最早源于公司法人治理。公司法人治理的核心问题是如何进行系统化的组织决策和利益共享、风险共担等机制设计,从而有效激励公司代理人,使代理人与委托人目标趋于一致。随着治理理论和实践从企业向非营利性部门和公共机构领域的深入发展,治理逐渐成......

 

  一、问题的提出

 

  大学治理理念最早源于公司法人治理。公司法人治理的核心问题是如何进行系统化的组织决策和利益共享、风险共担等机制设计,从而有效激励公司代理人,使代理人与委托人目标趋于一致。随着治理理论和实践从企业向非营利性部门和公共机构领域的深入发展,治理逐渐成为一个席卷全球政府改革、公共组织变革、私人部门管理等领域的热点问题。面对实践层面上的“治理危机”和研究层面上多方理论、多元方法和多重视角的“治理丛林”,1995年,全球治理委员会正式将治理定义为“个人或组织、公共部门或私有部门管理其一般事务的多种方式的总和,它是一个使得冲突和多元利益得到妥协并采取合作行为的持续过程”。21世纪以来,治理研究和实践进一步深化,“治理”逐渐成为一种影响一个组织或一个国家、一个社会群体如何运用权威或权力维持秩序,引导、控制和规范公民活动,增进公共利益的新思维,“不仅反映了任何国家都不具有独立解决社会问题的能力,揭示了任何组织不能单靠行政手段解决所有问题的局限性,而且强调了应建立必要的制度以保证社会或组织应有秩序和公正”。

  大学外部治理的核心议题是大学多重利益和多元价值的冲突与融合问题,政府、大学和社会机构是其主要涉及的三大权力(利)主体。与国外大学治理研究“在问题意识的指导下,重点研究大学内部管理权力的理性分配和平衡”的特点不同,由于受到政治权力、行政权力主导的“强制性制度变迁”的作用,大学外部治理的内涵与意义、问题与路径、结构与功能等一直是我国大学治理研究的重点领域。传统意义上,我国大学管理的典型特征是政府“全能”所带来的“大政府、小社会”,并往往导致政府教育行政中的“越位”或行政服务的“缺位”,大学自我管理的“错位”以及社会专业机构参与管理的“失位”。为此,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出,要“推进政校分开、管办分离”,“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,构建政府、学校、社会之间新型关系”,“鼓励专门机构和社会中介机构对高校学科、专业、课程等水平和质量进行评估”。2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则针对教育领域综合改革进一步强调指出:“深入推进管办评分离,扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,完善学校内部治理结构。”不难发现,随着我国经济体制改革和高等教育管理体制改革的逐步推进,构建中国特色现代大学制度已经成为高等教育政策决策目标,而合理有效的大学治理结构则是实现这一目标的核心基石。尤其当前在国家“治理体系和治理能力现代化”命题的提出与改革驱动下,政府与大学、政府与社会、大学与社会之间的关系必然会在政府职能转换、大学自主办学、社会民主参与等治理机制变革下发生结构性转型。可以预见,大学外部治理将逐渐走向多中心共同治理时代,政府、大学、社会亟需在法治的框架中进一步寻求利益的契合与价值的共享。而确立三者的法权边界,构建有助于实现大学共治的法权结构,促进政府、大学、社会建立“管办评分离”的法权逻辑已成为深化高等教育综合改革,完善中国特色现代大学制度的重要政策途径和关键内容。

 

   二、大学外部治理法权的内涵简析

 

  法权是法律规定的公权力和私权利的合称。现代法治国家在彰显公权力价值的同时,也强调对相应的私权利价值进行保障、维护和宣扬。现代大学治理的本质或者说理想状态是大学法治。大学法治之“法”,有宪法、行政法、教育法律法规、涉及高等教育的部门规章和民事法律、大学章程以及学校自主制定的其他内部管理规章制度。从属性上看,这些法律法规有“公法”也有“私法”,有涉及公权力,也有涉及私权利。从内涵上而言,大学外部治理法权包括政府教育管理权、大学自主办学权和社会监督评价权。其中,政府对大学的教育行政管理权代表着国家教育权,是典型的公权力;而大学自主办学权则具有复合性,相对于政府管理,自主办学权是大学法人实体权利,属于“私法”范畴,而相对于大学内部成员,又是基于法律或政府授权的公共权力,因此既有公权性质又有私权性质;社会评价权从权能上表现为权利特征,但究其本质上又是一种“权力”,是“一种被修正了的力量,一种在法律上被认为正当的权力”,表现为公民或纳税人的知情权、监督权、评价权。 

  大学外部治理法权的核心诉求是大学自主办学权落实的法治化。大学自主权在政府对高等教育价值做出的“权威性分配”中,对教育行政管理法权产生两方面的影响:一是不同层级政府之间就大学管理事务的权力分化问题,涉及府际间高等教育管理权力重组,二是政府与公立大学之间治理法权关系的重构问题。由于“高校与政府之间形成了特殊公法人与一般公法人的事实关系”,大学治理法权关系重构可以为“重塑政府与大学的关系、再造政府对大学的管理流程提供了建立新范式的可能”。除了与政府间关系之外,大学的办学自主权也必然受制于社会监督评价的法权诉求。一方面,社会独立评价的政策前提是政府向社会的放权,即政府从“全能政府”到“有限政府”的职能转变,将专业性的评价职能委托给或通过法定程序授予给社会评价机构;另一方面,“政府的行政权力‘管办分离’以后,大学的治理必然需要来自社会的利益相关者的参与”。社会通过评估机构的形式介入大学办学和管理,不仅是政府管理权的有益补充,也是社会监督和公共治理的权利表现。

  从治理机制来看,以大学“管办评分离”改革为突破口的大学外部治理法权关系重构,意味着传统的大学外部治理结构中政府作为单一的权力主体转变为政府、大学、社会等多元权力主体,政府单向度的教育行政管理权力分化为政府行政管理权、大学自主办学权、社会评价权等多元共治权力。而从权能属性上,“管”“办”“评”又必然具有自身的价值诉求、法权内容和法权边界,这些法权内容及运行边界实际上也构筑了“管”“办”“评”三种权力之间的法治空间。因此,“管办评分离”法权关系重构的基础在于对“管”“办”“评”的法权内容、法权属性及其相互关系的清晰厘定。其法权逻辑则体现于法治化框架下政府-大学-社会等权力(利)主体之间的法权关系的重新安排,其本质是在法治精神、法治原则、法治程序的规范和指引下,合理有效地设计大学外部治理的结构、制度和过程,目的是促使和规范政府、大学与社会回归各自的价值属性,恪守权力(利)边界,共同发挥应有功能,进而臻达大学善治的理想。

 

  三、“管”“办”“评”的法权属性分析

 

  (一)政府“管”的权能属性分析

  政府管理大学的权力以国家行政管理体制为基础,是一种制度化的公权力,效率和秩序是其权能目标,对大学教育资源和价值进行着权威性分配。从法权属性来看,政府管理权力有两种类型的差异,其权力内容也有相应的区别。

  一种是基于行政隶属关系的政府管理权。由于我国公立大学事实上被纳入国家行政体制框架,具有不同的行政级别,当政府依法对大学实施行政管理、行政干预和施加行政影响时,两者之间就产生一种不对等的、单向性的、以权力服从为基本原则的纵向法律关系。政府作为唯一的权力主体往往利用其行政主导权制定教育改革发展政策、颁布行政命令、控制资源配置、实施教学评估与质量监督,甚至根据其需要控制着大学的人事、财务等事项。而大学作为纵向法律关系的相对方,必须服从和执行政府的有关决定,若对政府行政处决有所不服,不能对之提出行政复议或法律诉讼。

  一种是基于行政管辖关系的政府管理权。这是一种建立在政府和高校之间外部行政法律关系基础上的行政权力。所谓外部行政法律关系,是指“行政机关与其他不具有行政隶属关系的组织之间所发生的行政关系。在外部行政关系中,行政机关对行政相对人的管理建立在行政管辖关系基础上。”根据《教育法》和《高等教育法》中“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”,“在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任”等规定,大学在涉及知识产权、法人财产收益等民事活动中在法律上与政府形成两个独立法人之间的关系。高校依法享有的权利除非基于法律的正当程序而政府不得任意剥夺,同时政府也不得随意要求学校履行法律未作出明确规定的义务,否则构成侵权。在外部行政法律关系架构中,大学不再是政府内部附属部门,免受外部权力干扰,为办学绩效负责。在这种法权结构中,大学如果对政府部门做出的行政决定不服,可以向有关政府(部门)申请行政复议,或者向人民法院提起行政诉讼。

  (二)大学“办”的权能属性分析

  大学自主办学权既有公权性质又有私权性质,是权力与权利的复合体。大学办学自主权体现在《教育法》《高等教育法》及其他教育行政法规中的法定内容之中,具体包括大学招生权、专业设置权、科学研究权、教学权、校内人事权、学生管理权、资产权以及对外合作交往权。就其公权力属性而言,这些权力是法定权力,其运行逻辑是“法律规定必须为”,不为和怠用,就是渎职;就其私权利而言,这些又是体现大学办学自主性和自治性的合法权利,非经合法程序进行修改、变更,政府及其他组织不能随意限制、侵犯、剥夺,否则即为侵权。从完整性而言,大学办学自主权事实上是不完整的,其根源在于我国现行法律制度中大学法人权利规定的相对不完整,大学自主办学权必须受到政府管理公权力的制约、监督和控制;从其相对性而言,大学办学自主权作为大学法人组织的法权又不以侵害师生员工合法权利为基础,大学在行使自主管理权的时候必须与师生发展权、自由权等其他公民合法权益相平衡,尤其在涉及师生“基本权利”时依然受到外部司法监督和相应的合法性审查;从其统一性而言,大学自主办学权必须与大学法定义务相互统一,如“遵守法律法规”,“以培养人才为中心,开展教学科学研究和社会服务,保证教育教学质量达到国家规定的标准”等,大学自主办学权只有和法定义务履行相结合,才能真正形成依法办学、政校分开、自我发展、自我约束的办学机制,构建相对稳定的权力相互制约、权利义务相对平衡的法权结构。

  (三)社会“评”的权能属性分析

  由社会来评价教育,是大学外部治理结构中的重要一环。培育和建立专业的社会评价机构实施大学教育质量评估、审核和监测是发达国家通行的做法,这些第三方评价机构在政府和大学之间发挥着缓冲需求冲突、协调相互关系的作用,不仅有效减少政府直接干预大学办学的权力傲慢,也能“了解高等学校”,“同情他们的需要”,“并为它们向政府讲话”。如美国高等教育鉴定协会(COPA)制定独立的学术标准对申请高校进行评估,符合标准的高校承认其会员资格,其影响力在于:高校即使获得州政府的设置许可,但如果没有得到该协会的评估认可就难以得到社会对其办学水平的承认等。

  从法权属性上分析,社会评价权是政府向社会的分权。这既是“有限政府”理念的发展,也是社会作为大学治理的参与力量对大学进行监督评价权的理性回归。在国家-社会关系分析框架中,政府教育行政代表着国家管控教育发展目标和任务、实现其政策和意志的“国家能力”,而社会评价权则代表着非政府机构或其他社会利益群体的组织或个人承接政府部分转移职能、主动参与国家事务、影响国家教育政策过程的权利空间。政府向社会“下放”的教育评价权,是社会评价机构基于大学评价工作的专业性、技术性而与政府之间职责分工的契约性权利。社会评价权的契约性质,一方面在其性质上遵循“法不禁止即自由”的权利原则,社会评价机构可以在其职责和专业范围内依法行使大学教育质量认证、评估、监测等职能,甚至政府部门的教育投入绩效评价等,并有权向社会公布评价结果;但另一方面,这种第三方评价权也必须受到有关法律的规制,只有在实体法和程序法的范围内,专业机构的评价活动才具有合法性和正当性。特别指出的是,社会评价机构评价活动、评价结果虽然受到政府的监督,但在法治框架里政府无权对评价结果进行左右或限制,除非基于司法机关或其他合法程序才能改变或调整评价结论。

 

   四、大学“管办评分离”的法权重构路径

 

  “管办评分离”首要的是政府与大学之间的“管办分离”,同时在“管”的权力内部进行权力的分化和重组。并且,随着社会与国家的分离和分化,社会监督评价权必将成为制衡政府公权力的重要法权。而大学因其办学自主权的复合性也需要社会评价权的互补和平衡。

  (一)“放权”:政府对大学的“清单管理”

  从权力来源及其合法性基础而言,政府对高等教育的管理权来自于公民接受教育的基本权利的让渡,其权力内容必须以法律法规进行列举或限定。“放权”不是简单的政府权力向大学的“下放”,而是意味着大学办学事项中政府不该管的权力向办学实体的权利回归。当前出现政府权力对于大学权利的僭越等现象,根源在于政府管理大学权力内容和边界的模糊,给政府教育行政自由裁量权留下“恣意”的可能空间。

  在法治国家框架里,任何公权力必须能够证实自己实施的都有明确的法律授权,必须根据公认的限制自由裁量权的一整套规则和原则办事。“清单管理”遵循权力法定的基本原则,以规范化和法制化的“清单”严格界定政府教育行政管理权力的内容和限度。“清单管理”包括列举出政府在大学管理中的“权力清单”“负面清单”和“责任清单”。

  “权力清单”本质上是以“权力制约权力”,将政府根据法律授权对大学有关事项的规划、管控、审批等权力尽量穷尽地公开列示在一个清单上,让大学、其他社会机构等权力客体明了、知会和监督。政府教育行政部门遵循“法无授权不可为”,否则即为行政侵权。“负面清单”本质上是以“权利制约权力”,“不该管的不能管”。从权力主体而言,是指教育行政部门不得擅自新设权力清单之外的行政许可、行政审批等事项;从权力客体而言,大学和其他社会机构遵循“法不禁止即自由”的规则,可以依法自主决定政府管理权力清单之外的事项。而“责任清单”强调权责对等、权力问责。只有权力清单和负面清单,难以保证教育行政部门主动履权,积极作为。法定的教育行政权力行使必须符合国家和法律设定的教育目的,必须有助于实现国家高等教育政策目标。因此,“责任清单”一方面要明确指出与权力相对等、相适应的教育行政权力的责任范围,即“必须干什么”,另一方面也要指出一旦“不作为”“乱作为”所要承担的相应责任。

  (二)“分权”:府际间大学管理权力重组

  随着高等教育规模扩张和利益需求的分化,我国高等教育管理体制、办学体制、投入与评价体制面临变革的严峻挑战,高等教育管理事务中中央与地方政府之间权力分配的科学化和法治化成为大学“管办评分离”改革的重要政策支点。

  就目前看来,亟需理顺府际间大学管理权力重组的法治架构,即推进央地权力关系结构的法制化。要填补教育法和高等教育法等上位法与教育行政法规、地方教育规章等下位法之间的衔接空隙”,将中央与地方关于高等教育管理的权力配置原则和基本制度纳入法制化轨道,以法律形式固化央地间高等教育具体职权与责任划分,在坚持中央“统一领导、宏观调控”的基础上,充分保障地方高等教育行政统筹权限和合法的行政裁量权,可以通过改革和完善有关现行法律中对各级地方政府的组织和职权所采取的“概括式规定”,合理借鉴“排除式的列举方式”,减少府际间权能摩擦和运行掣肘,提高公权力管理效能。并且,在具体落实层面,增加详细的法定条款或明确的行政规定,如可以用具体法律条款明确高等教育经费筹措及投入结构上的府际责任分工和重点保障领域等,尤其对国家高等教育法律法规中授权性条款明确规定相应权责边界,组织制定政策配套实施细则,减少和规避教育行政行为的不确定性和随意性。

  (三)“赋权”:社会专业评价权的法治化

  专业性、公信力是大学办学评价中的重要问题。政府由于有限理性、信息不对称等客观制约和“内部人控制”风险的存在,在评价大学时容易造成“政府失灵”。实际上,在社会需求多元、大学办学追求特色化的大趋势下,政府对于“评价结果”这一公共产品的供给也是低效或失效的。随着现今社会以政事(行政单位与事业单位)分开为特征、由政社(政府组织与社会组织)高度合一向政社分工合作的转变,政府应该将评价权通过法定程序赋予给社会专业机构。

  当前面临的问题是,如何从体制机制入手,突破社会评价权威性不够、相关法规不健全、组织经费不稳定等制约,以法治的手段促进教育评价的“合法性和独立性”。其可能路径是:一是建立政府与社会评价机构的互动合作模式。根据现阶段特征,可进行一定的过渡性设计,如有限吸纳评价机构进入体制之内,但严格限定政府行政干预权,改变政府管理方式,建立双重管理体制与单一登记制相结合、国家管理与社团自律、社会监督相结合的管理体制。二是依法认定评价机构资质,根据功能属性进行“公益性与盈利性”“学术型和社团型”等分类管理,确保评价机构的独立性和专业性,并根据社会评价的公认效果进行评估资质的动态审核管理。三是确立规则和程序,培育和规范教育评价市场,通过特许经营、订立合同和政府购买服务等合作方式弥补政府单一化管理的失灵,促进社会评价机构的自律和自我完善。

  (四)“融权”:大学与社会的权利融合

  从法权关系的性质来看,大学的自主办学权和社会第三方的评价权是横向关系上的、位阶平等的两种权利。大学外部治理法权重构的一项重要内容就是在高等教育公共理性的基础上,以法律的权利义务关系来规范和融合大学办学权和社会评价权,建构一种相互补充、相互支撑的合作共享关系。

  社会评价是政府与大学的第三方基于委托或契约对大学办学和教育质量的评价。专业性、参与性、中立性、独立性、监督性是社会评价权行使的核心要求,代表着相对独立的公共利益诉求,也反映着大学利益相关者或纳税人的核心利益关切。与这种权利相伴而生的是社会评价机构的责任义务,也恰恰是在责任义务领域,如大学专业的就业竞争力、地方院校对地方经济社会发展的贡献度等,大学办学自主权和社会评价权可以找到合理的契合点。

  就大学办学和教育质量评价这一功能业务而言,政府不能管理大学又来评价自己配置资源的能力与质量,所以应将评价权授权或委托给社会有合法资质的第三方机构;大学除了必要的校内自我监测性评价之外,也不能既承担实际办学任务又评价自身办学水平,所以大学与第三方也存在横向上的权利让渡,让相对独立的第三方做出的评价才可能有公信力,甚至具备一定的法定效力。因此,大学办学与社会专业性评价是基于横向分权的互补融合关系,社会评价权因有大学办学权而衍生和存在,大学办学权因有社会的专业性和公正评价才具备合理性和正当性。两种权利互补融合的格局从整体上有助于政府管理权力的合理实施,政府权力行使也会到两种权利的边界为止,进而有助于形成大学外部治理的良序和善治框架。


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