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高教研究

周湖勇:大学的有效治理和大学纠纷解决机制的建立健全

时间:2017-05-12 11:14:11  作者:管理员  来源:发展规划与学科建设处  浏览:317  评论:0
内容摘要:一、问题的提出  我国《高等教育法》第32-38条规定大学7项自主权,但没有规定纠纷解决自主权。但是,在《教育法》和《教师法》中规定了申诉制度①,教育申诉制度是针对高校和教师、高校和学生之间发生的纠纷而制定的特有制度,属于专门的大学纠纷解决机制。根据《教育法》......

 

  一、问题的提出

 

  我国《高等教育法》第32-38条规定大学7项自主权,但没有规定纠纷解决自主权。但是,在《教育法》和《教师法》中规定了申诉制度①,教育申诉制度是针对高校和教师、高校和学生之间发生的纠纷而制定的特有制度,属于专门的大学纠纷解决机制。根据《教育法》第42条和《高等教育法》第39条的规定,教育申诉可以分为教师申诉和学生申诉,教师申诉主要为校外申诉,具体又可以分为向教育行政部门的申诉和其他行政部门的申诉。学生申诉则包括校外申诉和校内申诉。教师申诉由于很多地方的行政部门并没有建立专门的机构来受理申诉事宜,同时又因为该制度缺乏具体的可操作性规定,影响其作用的发挥;学生的校外申诉也因为没有具体的可操作性的程序和机构,也没有发挥其应有的作用,而对于校内学生申诉制度,《普通高等学校学生管理规定》对学生因处分进行申诉的程序予以规定,对学生因其他事宜的申诉则没有专门的规定。总之,申诉制度并没有发挥其应有的作用。就性质而言,教育申诉制度属于非诉讼申诉制度;从纠纷解决机制而言,属于非诉讼机制。有学者认为,设立教育申诉制度更多的可能是为了落实公民的申诉权,以落实和实现宪法申诉权。笔者认为,虽然当时设立的目的也许主要并不是落实大学自治,但其中或多或少具有大学自治的含义。正是因为大学纠纷的特性,由法院等校外纠纷解决机构来解决教育这种高度专业性和经验型的纠纷可能不妥,因而应让大学先行解决,只有在大学内部纠纷机制解决无果的情况下,才可以向校外纠纷解决机制寻求解决,为此需要确立大学内部纠纷解决机制。教育申诉制度即是大学纠纷解决自主权的体现,应该珍惜和利用该制度,以维护和推进大学自治。2015年12月修改的《高等教育法》将学术纠纷解决的权力(利)赋予学术委员会②,是一个重要的进步。大学自治不仅是学术自由和管理自主,还包括纠纷解决机制的自主,即大学具有和其自治权相应的纠纷解决机制。但是,众所周知,教育申诉制度几乎处于闲置状态,或者只徒具形式,而不具有纠纷解决功能,更不要说承担大学自治权的功能。

  同时,教育部发布《高等学校章程制定暂行办法》(以下简称《暂行办法》),于2012年1月1日起正式施行。教育部办公厅关于学习宣传、贯彻实施 《高等学校章程制定暂行办法》的通知中指出:《暂行办法》贯彻落实教育规划纲要的要求,全面规范了高等学校章程制定的原则、内容、程序以及章程的核准与监督执行机制,是高等学校开展章程建设、实施依法治校,促进科学发展的行动指南和实践纲领,对于建设中国特色现代大学制度,深化高等教育管理体制改革,具有重要的现实意义和深远的历史意义。为此,很多大学已经颁布了大学章程,但这些章程(包括草案)大多没有纠纷解决机制的相关规定。作为大学“自治宪法”的大学章程应当规定学校内部纠纷解决机制的整体架构。作为社会纠纷解决机制重要环节的大学纠纷机制意义重大,不仅关系到学校、学生、教师等大学治理主体权利(力) 的保障,而且关系到大学有效运转和大学自治的实现。国家应当对大学纠纷解决机制进行构建和完善,即使国家没有相应的规划,大学自身也应当根据已有法律框架内容(如校内教育申诉等)等进行规定,倒逼国家纠纷解决机制的构建。构建有效大学纠纷解决机制的问题,实质上是大学自主权的落实和贯彻问题,必须从大学自治权的视角来探讨大学纠纷解决机制的构建。有学者指出:“从现实来看,申诉制度不可避免带有鲜明的行政色彩。但高校校内学生申诉仍然显示一定的自治性作用,并成为高校自治逐步建立和实现的一个标准。”“尊重高校自治权,实现高校自治是我国当前教育法制建设主要的发展方向,高校对学生申诉的处理权是高校自治权的一项重要内容,为高校提供一个反思和考虑的机会。”《依法治教实施纲要(2016—2020年)》提出要健全教育领域纠纷处理机制。积极探索建立在法治框架内的多元化矛盾纠纷解决机制,引导公民、法人和其他社会组织通过法治途径,合法合理表达诉求,妥善处理各类教育纠纷。在招生、职务评聘、学术评价、学术不端行为认定等领域,探索试行专业裁量或者仲裁机制。并提出,制定《教师申诉办法》《学生申诉办法》,健全教师和学生申诉制度。

 

  二、大学治理和大学内部纠纷解决机制的关系

 

  大学纠纷解决机制既是大学自治的内在要求和体现,也是大学自治的保障。大学自治(University Autonomy )指大学不受政府、教会或其他势力干预,实行独立办学。大学自治是解决中国大学目前存在的许多严重弊端问题的最好选择。我国在官方文件中没有出现大学自治这个字眼,用的是大学自主权,而其实质,就是大学自治权。

  (一)大学自治权应当包含纠纷解决自主权

  大学自治权应当包含纠纷解决自主权,大学行使裁决权是否有违现代宪政原理呢?诚然,现代社会一般由司法机关行使裁判权,但也并不是完全由司法机关垄断裁判权和纠纷解决权,亦并非只有通过诉讼才能实现所谓的正义,诉讼和正义不能画等号,大学纠纷解决自主权恰恰是大学自治权的应有内涵,是国家向社会返还权力的体现和必然要求,而且纠纷解决自主权还是体现大学处理内部事务和解决纠纷能力的一个标尺,是大学自主权建立和实现的一个标志。

  从权力性质角度而言,大学自治权是没有完全被国家权力蚕食的几种社会权力之一。自20世纪60年代以来,随着教育在国家经济社会发展中地位的凸显,西方国家加强了对教育的调控,但基于大学的性质和传统,大学仍然保持比较高的自由度。就我国而言,大学自主权是一个逐步取得的过程,和我国政治、经济、社会体制改革的进程是一致的。随着行政管理向公共管理转变,政府在不断地放权,将权力不断归还给社会和个人,因而社会权力将不断加强。高等教育的改革也是如此,大学从政府的附属物到独立法人的转变就是其自治权不断增强的表现。但何为自治权,其内涵存在争议,《高等教育法》将其定位为办学自主权,包括招生自主权、学科专业设置自主权、教学自主权、科研和社会服务自主权、对外交流自主权、人事自主权、财务自主权等。其实,仅有这些自主权是远远不够的,还无法实现大学自治和学术自由。从性质而言,大学自主权属于社会权力,纠纷解决自主权应当属于大学自治权不可或缺的组成部分,也是国家不断放权给社会的一个体现和要求。行使社会公权力的社会组织在一定程度上可以说是微型的“小政府”,它们在实践中制定管理规则、行使内部管理权限、解决内部矛盾纠纷,有学者将其概括为准立法权:“规则制定权、准行政权:内部管理权及准司法权:纠纷裁决权。”也有学者做了类似的分类:“从自治权的分立和运行来看,大学自治权可以分为立法权、行政权和监督权,自治立法是指制定自治规章即学校章程和校规;自治行政是依据自治规章对自治事务进行具体管理的行为;自治监督是指设立内部监督机构、采取中立裁判的方式,对管理活动中的某些重要纠纷进行裁判。”事实上,大学早已在行使这些权力,据此,大学自治权可以分为三个层面:一是自治立法权,即大学规章制度的制定权。二是自治行政权,即大学根据规章制度对学术以及大学内部行政事务所进行的管理活动。三是自治裁决权,即对大学有关学术纠纷以及行政纠纷行使判断和裁决的权利。也就是学者所说的“自治三权”。其中,“自治规则”的创制是规则执行或适用的前提和基础,规则创制权的大小直接规定自治行政和裁决的内容、范围和边界。而自治裁决权是大学自治的必然要求,也是大学自治的必要补充,如果没有该项权利,大学自治就是不完整的。

  从本源意义上而言,纠纷解决权力也是社会权力的组成部分。随着国家的建立,纠纷解决权力一直为国家所垄断。根据社会契约论的观点,纠纷解决权属于国家权力的一个重要组成部分,是社会让渡给国家一种权力,这也是国家产生的重要原因之一。在自然的状态下,每一个人都是自由的,但一旦发生纠纷,如果没有相应的纠纷解决机制,社会就可能陷入混乱的状态。洛克认为,自然状态存在以下缺陷:“第一,这种自然状态下虽然有自然法,但缺乏一种明确的、众所周知的标准;第二,尽管人人都有惩罚违反自然法行为的权利,但缺少有权裁决纠纷的知名而公正的裁判者;第三,缺少权力(强制力)来支持正确的裁决,使其得到应有的执行。”于是人们就成立公共机构——国家,以保障社会的正常运转。为此目的,国家便获得三项权力:行政权、立法权和司法权,其中司法权就是纠纷解决权。其实,社会一直都有纠纷解决权,在所谓的自然状态下也有纠纷解决权,只是因为国家的产生,纠纷解决权逐步被国家垄断。随着近代国家的普遍建立,司法权便逐步成为最主要的甚至被认为是唯一的纠纷解决机制,社会权力中的纠纷解决权便逐步萎缩,只限于商事仲裁等有限的几种纠纷解决机制。同时,这些机制也要接受司法审查,要接受司法的监督,司法机关可以撤销或改变仲裁等非诉讼机制的结果,因为司法最终解决原则被认为是现代法治社会的一个基本原则。到了现代,司法的权威进一步确立,有些非诉讼机制甚至被认为不合法,采取非诉讼机制往往被认为是没有现代意识和观念的表现。与此同时,诉讼和司法的缺点也随着诉讼地位不断提升而充分暴露,诉讼并没有给予人们想要的正义。由于诉讼机制自身的缺点,加上现代国家一味强调诉讼的作用和地位,排斥甚至打击非诉讼机制,诉讼机制运行的生态环境恶化,如诚信的缺失,道德的滑坡,诉讼并不能有效解决社会纠纷。20世纪以来在世界范围内兴起的三次“接近正义”运动的浪潮,主要是针对许多国家的民事司法制度未能向纠纷当事人提供高效、低廉、公正的纠纷解决机制而出现的。对于很多贫困者而言,知识欠缺和不能负担为解决纷争、寻求个人应得利益及援助所需费用构成其接近司法的巨大障碍。在接近正义运动的第一阶段(始于20世纪70年代),通过创立和完善法律咨询以及法律援助制度等与诉讼制度紧密相关的周边制度,为当事人提供接近司法的途径和保障。“接近正义”运动的第二个阶段主要关注于为消费者、残疾人、环境污染受害者等弱势群体的扩散性利益提供司法上的保护。这一运动改变了传统的诉讼模式,出现了新型的民事诉讼。起诉者往往超越现有法律所设定的封闭性的利益保护框架提出新的利益主张,而且,原告往往不仅主张自己的利益,而且还尝试排除与原告处于同一立场的利益阶层的人们的扩散的、片断性利益的侵害。从救济途径的角度来看,“接近正义”运动的第一次浪潮和第二次浪潮具有一个共同的基本特征,即试图通过改革司法机制,减少乃至消除公民在寻求司法救济方面的障碍。然而,实践表明,仅仅通过司法体制内的改革未能实现接近正义的目标,诉讼成本高昂、诉讼迟延以及诉讼结果不确定等对接近司法造成的障碍并没有从根本上得到纠正。“在此情况下,许多西方国家掀起了第三波接近正义运动,即将正义与司法(法院)区分开来,重新理解和解释正义的内涵,使公民有机会获得具体而符合实际的正义,即纠纷解决的权利。这一运动试图构建诉讼外争端解决机制(ADR),以此实现接近正义的目标。”由此不仅非诉讼机制蓬勃发展,而且司法也出现社会化的趋势,其本质就是国家将一部分纠纷解决权还给社会,让社会自身去解决,由此,既可以解决社会纠纷,化解社会矛盾,维护社会的和谐和稳定,也可以加强社会的自主、自立和自治。因此,就此背景而言,大学纠纷解决机制是多元化纠纷解决机制的必然结果,是国家还权给社会的体现和必然要求。“从更好解决社会纠纷角度看,国家还权于社会是增强社会权力解决社会纠纷的努力,是完善社会权力解决社会纠纷机制的一个有效思路。而且,社会权力应当成为社会纠纷解决的主角,而不是配角;社会权力主体应当担当起调解人、仲裁人和监督者的社会责任。”

 (二)纠纷解决自主权是大学自治的保障

    为了大学的有效运转以及实现大学自治,必须要构建一套适合大学纠纷特点的解决机制。如果大学内部没有相应的纠纷解决机制,大学发生的纠纷完全依赖于外部机制,大学自治有可能受到不必要的干预。同时,很多教育纠纷具有很强的专业性和技术性,让法官等“外行”审查学术问题以及学校内部管理问题,一方面是勉为其难,另一方面是无法保障其正当性和合法性,既有损大学自治和学术自由,也无法保障其公正性和合理性。“大学内部争议解决机制首先是大学内部相应组织机构的建立健全,其次是规则的制定和执行。这就同大学内部治理联系在一起。大学内部治理是大学自治的一个重要课题。”对涉及学术判断这些专业性问题利用法律技术手段往往无法得到妥善的解决,可能影响甚至侵犯大学自治。“申诉制度中的校内申诉,作为高校内部纠纷解决的途径和争端化解机制,其建立和运作都是依靠高校行使自主权来实现的,本身就是大学自治的一项内容。”如果高校管理过程中大量存在需要通过自治权解决的问题,尤其是涉及学术评判的领域,高校才有真正意义上的决定权,如果过多引入司法救济,极有可能导致“外部权力借此机会,以司法名义干涉大学的独立,对学术自由和大学自治产生不利的影响。通过大学纠纷解决机制,尤其是通过大学内部前置的教育申诉等大学内部纠纷解决机制,可以尽量避免国家权力的干预,避免司法的高风险、高成本,最大程度降低对抗性,从而达到纠纷的和谐圆满解决,增强大学自治能力和大学的凝聚力,从而实现大学自治,学术自主和学术自由。大学申诉等大学纠纷解决机制建立在承认和尊重高校的规则(规章制度)制定权、管理权以及自主处理和裁量权的基础上,作为先于行政申诉和司法救济的选择性机制得到提倡,显示出对高校及其内部纠纷的特殊性和办学规律的尊重。可见,大学纠纷解决机制,尤其是大学内部纠纷解决机制的构建,意义重大,是大学维护学术自由和大学自治的保障,通过大学内部纠纷解决机制的构建,可以有效防止外部力量对大学进行不适当的干预。大学内部纠纷解决机制是大学自治的一道屏障,即使还要启动外部纠纷解决机制,但外部纠纷解决机制也要尊重内部纠纷解决机制的处理结果,尤其是其对事实的认定,外部纠纷解决机制提供一个救济和发泄不满的通道,但它更多还是对内部纠纷解决机构所适用的程序和纠纷的法律适用进行审查,尊重内部纠纷解决机构的判断,不会轻易改变内部纠纷解决机制的裁决。 

 

  三、大学自治和大学纠纷解决机制的构建

 

  大学自治要处理大学和社会、政府等外部主体的关系,也要处理大学内部关系,包括大学和教师、大学和学生的关系。由此,要根据这些关系构建相应的纠纷解决机制,即应从大学自治的角度来建立健全大学纠纷解决机制。

  (一) 构建的原则

  大学纠纷解决机制的构建离不开整个国家纠纷解决机制的构建,大学不可能脱离国家的纠纷解决体制而构建自己的独立的纠纷解决体制和体系,大学纠纷解决机制本身就是国家纠纷解决机制的一个重要组成部分,即使是大学特有的纠纷解决机制,也应和国家其他的纠纷解决机制存在合理分工的问题,也要保持同其他纠纷解决机制的衔接关系,尤其是现代国家应坚持司法最终解决原则。对于大学纠纷解决机制而言,此原则可以从两个方面进行解读:一是大学非诉讼纠纷解决机制是大学首选的纠纷机制,司法只是社会纠纷解决的最后手段;二是非诉讼纠纷解决机制要接受司法的最终审查。

  除此以外,大学纠纷解决机制的构建要遵循大学治理的规律,以保障学术自治、实现学术自由为目的。大学纠纷解决机制的构建是为了解决大学治理过程中产生的纠纷,以便实现大学自治,维护和推进学术自由,也避免其他主体对大学产生不必要的干预。学术自由是大学治理的根本目标和方向,学术自由是大学自主权存在的充足理由,大学自治是学术自由的保障和体现,没有大学自治,也就不会有学术自由,学术自由和大学自治互为依据、互为理由。大学纠纷解决机制是大学自主权的重要体现和重要组成部分,其构建当然应当坚持有助于大学自治促进学术自由的基本原则,因此司法审查的边界主要是程序问题。司法对大学纠纷的审查只能是有限审查,只有在涉及教师和学生的基本权益时,诉讼和法院才可以介入,且只能以程序审查和法律审查为界。

  再次,大学纠纷解决机制要有利于实现公正和效率的统一。大学纠纷解决机制应当注重公正,尤其是注重实质公正,对处于相对弱势地位的教师和学生予以倾斜保护,为此在权利义务的配置上应当对教师和学生有所倾斜。比如,强调程序公开和程序参与,保障教师和学生的知情权和参与权,从源头上保障学校决策和规章制度能够反映教师和学生的意见和建议,以维护其合法权益;在举证责任上,应当强化大学的责任,对于大学管理,虽然教师和学生具有一定的参与权,但主要还是大学主导的,教师和学术处于从属地位,这和行政纠纷具有相似性,因而应当实行举证责任倒置。同时,大学纠纷解决机制应当注重效率,大学纠纷关系到教师学生的切身利益,对时间和效率具有很高的要求,无法像普通诉讼那样历经一年半载的时间。学生在读时间多为三至五年的时间,而且如果耗时太长,学生的学业无法正常进行,甚至可能无法正常毕业,这也就决定大学纠纷解决机制必须以非诉讼机制为主,诉讼机制只是最后的手段。

  (二) 构建维度

  构建大学纠纷解决机制除了考虑一般纠纷的共同特点以外,还要考虑教育纠纷的性质、特点,符合大学活动规律。就主体而言,大学治理的主体包括政府(包括教育行政部门等)、社会、教师、学生及大学行政及学术组织等,由此便形成了大学治理的外部关系和内部关系,前者包括大学和政府、社会的关系,后者则包括大学和教工、大学和学生等关系。从大学自治权力的角度而言,大学自治的实质是大学自主权和国家监督及宏观调控权;学术权力、行政权力和民主监督权、参与权及学术权力和行政权力之间的分工和协调问题。由此便形成了主体之间多种多样的关系,如大学自主权和政府宏观调控权的关系、行政权力和学术权力的关系、大学自主权和司法审查权的关系、大学日常管理权和教师、学生权利的关系等,大学自治正是在这些关系的协调处理中得以实现的,大学的任务和目标也是在这些权力和权利的磨合中不断实现的。在此过程中,矛盾乃至冲突是必然发生的,为此就需要大学自身予以协调,一旦协调不了,就需要第三方的参与,由此调解、仲裁和诉讼的方式必然引进到大学治理当中来。

  就大学的外部关系而言,需要解决的主要是大学自主权的保障问题。大学自主权相对国家和政府而言是一种权利,《高等教育法》赋予大学诸多的自主权,这些权利的实现需要政府转变职能,政府对教育的微观管理应变为宏观调控,变为对大学办学方针和方向的指导及对教育质量的监控,而不是对大学专业设置、课程设置的审批。但政府对大学也不能放任自流,而是改变管理方式。这一方面是我国市场经济发展的必然要求,政府由原来的计划经济体制下的微观管理向宏观调控转变,大学是独立的民事主体,也是市场的主体,需要根据市场的需要来培养人才。另一方面也是培养人才的需要,每个大学需要根据市场的需要和自身的实际情况,培养符合社会需要的人才。大学具有公益性或准公益性,教育关系到民族文化素质的提升,关系到国家的竞争力。尤其是我国目前处于经济社会转型时期,中国的发展无法通过资源的无限扩张来实现,而必须通过经济的转型和技术的升级,实现由“中国制造”向“中国创造”转变,为此政府需要通过教育评估、教育督导、教育拨款等方式对大学人才培养的方向和质量进行把控,教育部颁布《普通高等教育评估暂行规定》对高校进行评估,同时教育行政部门对大学拨款方式也进行转变。随着教育体制进一步深化,高校的自主权将会进一步落实,政府对在教育评估、教育拨款等方面的改革力度将会进一步加大,此时教育评估等就成为政府对高校拨款数额多少的主要依据,教育评估等手段对高校的作用和意义非同小可,甚至关系到其生存。此时高校对教育评估等手段就会提出异议,甚至会产生争议,为此需要对教育评估的性质进行界定,并设置相应的纠纷解决机制。对目前教育评估一般认定为行政行为,大学对其不服,应当赋予相应的救济途径,如行政复议和行政诉讼。为此,需要构建相应的纠纷解决机制,将教育评估纳入行政复议和行政诉讼的受案范围,鉴于教育评估的专业性和技术性,可以实现行政复议前置程序。

  同时,对于学位问题和涉及开除学籍等管理纠纷,基于大学的多重地位和现行法律规定,一般将其纳入行政诉讼的范畴,由外部纠纷解决机制予以监督和保障。根据司法最终解决原则和现代国家人权保障的要求,现代国家一般都保持法院对大学有限的介入权,从而改变原来的特别权力关系理论。传统理论认为公立学校的学生与学校之关系是公营造物之利用关系,这些关系排斥法院的干预。“二战”以后,由于特别权力关系理论与法治国的原则有着内在的冲突,乌勒(Ule)等人因此对特别权力关系进行了修正,提出了“基础关系与管理关系理论”,即在特别权力关系中,可区分基础关系与管理关系,基础关系包括相对人身份之设定、变更或终止等身份上的关系,如学生入学许可、退学、开除,以及薪俸、退休等财产上的关系,其中,基础关系需要接受司法审查,而管理关系则不需要。1972年德国联邦宪法法院通过司法判例提出了“重要性理论”,在特别权力关系中的行为涉及基本权利的重要事项,即应受法治国原则的支配。不仅是“基础关系”事项应以法律规定,即便是“管理关系”中涉及人权的“重要事项”,也应以法律规定,而且应接受法院的司法审核。因此,各国逐步改变传统的特别权力关系理论,对涉及教师和学生基本权利的事项,实行法律保留,法院可以进行司法审查,因此大学和学生因为学位问题以及开除等处分行为,关系到学生基本权利的事项,大学应当接受司法审查,即要构建相应的诉讼机制予以保障,这是现代法治国家的基本要求。

  (三)大学纠纷解决机制体系和整体架构

  从纠纷的类型而言,大学纠纷既有外部纠纷,包括大学和国家、大学同社会所产生的纠纷,又有内部纠纷,包括大学和教师之间的纠纷、大学和学生的纠纷;从纠纷的性质而言,既有因行政管理所产生的行政纠纷,也有民事纠纷,还有因学术问题所产生的纠纷。由此决定了大学纠纷解决机制必然是多元的,既有大学内部纠纷解决机制,也有外部纠纷解决机制;既有学术纠纷解决机制,又有民事纠纷及行政纠纷解决机制。为此,需要建立与之相适应的纠纷解决机制。正如有学者所言,建立权利的救济机制是高等教育法制核心课题之一,应建立有机统一的内部和外部救济机制打通两者的适用程序,在制度安排上使申诉、仲裁和诉讼环环相扣,具有衔接性。学术仲裁可以作为学术权力纠纷最终的解决方式。因为仲裁所具有的自主性、权威性、终局性、民间性和专业性既能够构成对学术权力的外在制约,又能够契合学术自治的内在要求。大学纠纷解决机制应当是一个多元、多层又相互衔接、补充的纠纷解决机制:从机制形式而言,包括诉讼和非诉讼纠纷解决机制(ADR),前者包括宪法诉讼、行政诉讼和民事诉讼,后者包括和解(协商)、调解、教育仲裁、教育申诉等;从性质而言,包括私力救济、社会救济和公力救济,私力救济包括和解、自决等,社会救济指的是依靠社会力量解决纠纷的形式,如教育仲裁、民间调解等,公力救济指的是依靠法院、行政机关等公权力的力量来解决纠纷的形式,包括行政处理、行政调解、诉讼等。为此,需要从以下几个方面予以架构:

 1. 大学内部纠纷解决机制和外部纠纷解决机制的构建。大学内部纠纷解决机制可以作狭义和广义之理解,前者只包括校内申诉等设立于高校内部的纠纷解决机制,后者包括既设立于大学内部的纠纷解决机制,也包括在教育系统内部设立的专门纠纷解决机制,如我国教育法规定的校外申诉。大学外部的纠纷解决机制指的是社会纠纷解决机制及非专门为教育纠纷而设置的国家行政处理机制及诉讼机制。  

  大学是研究高深学问之殿堂,无论是科学研究,人才培养,还是社会服务,都有极强的专业性,需要长期积淀。因为学术问题所产生的判断必须由大学自身来进行判断,其他人无法做出正确的裁判,“学术判断不仅一项技术判断,更是一项经验判断,学术价值与行政权力价值的体现方式是截然不同的,前者表现为创造精神、批判精神,并以对社会的终极关怀为己任,其主要特征是求异和超越。后者表现为执行政策、服务协调,并以对管理效率的追求为己任,其主要特征是统一和服从。创造精神是大学存在的价值所在,是大学在社会有机体中保持自身地位和生命力的法宝;批判思维使得教师在工作过程中能够以严谨而科学的态度对待传统和现实,从不盲从”。学术权力的产生基于学术人员的学术能力、学术权威和约定俗成的组织制度;它的价值取向在于维护学术专业的自治、纯洁与权威;它的行使有赖于权力持有者内心的学术判断能力。这种精神也只有大学教授才最了解,最有资格进行判断,“他们(大学教授)最清楚学问的内容,因此他们最有资格决定应该开设哪些科目以及如何讲授,此外,教师还应该比其他人最清楚知道谁有资格成为教授。最重要的是,教师必须是判断他们学术自由是否受到侵犯的公证人。”因此,大学纠纷需要大学教授来进行判断,为此需要建立大学内部纠纷解决机制,并且这些机制是外部纠纷解决机制启动的前置程序,即只有穷尽大学内部的纠纷解决机制仍然无法得到解决的情况下,才可以启动大学外部的纠纷解决机制。而且,外部纠纷解决机制对大学纠纷解决的介入只能是有限介入,即外部介入的案件只能是涉及基本人权的案件,即涉及到教师、学生受教育权等基本权利的案件,而且法院审查的只能是法律适用问题和程序问题,这是大学自治的边界。否则,就会损害大学自治。为此,很对学者主张建立教育仲裁制度。高等院校内部纠纷的裁决权长期以来被英国视为大学自治事务的重要内容。但是,英国最近一次颁布的《高等教育法案》终止了延续多年的视察员处理高等院校内部纠纷的终局裁决权,转而设立一个新机构——独立裁决者办公室,负责处理英格兰和威尔士的高校学生申诉事务。但该机制仍然属于大学系统内部的纠纷解决机制。

  2. 学术纠纷解决机制和非学术纠纷解决机制。根据大学纠纷的性质,可以将大学纠纷解决机制分为学术纠纷解决机制和非学术纠纷解决机制。大学内部纠纷解决机制主要是学术纠纷解决机制和因教育活动引起的管理纠纷,学术纠纷应当充分尊重大学的意见,因而需要构建教育仲裁等机制,专司学术纠纷。有学者指出:“学术纠纷因学术权力的行使引起的纠纷以行政诉讼解决在理论上有失合理性,因为诉讼作为公权力解决方式,具有最大的强制力,这有悖于学术权力的内在品质,将会对学术的专业自治与权威构成威胁和伤害。另外,大多数的学术权力纠纷都有很强的专业性,这对法官提出过高的判断要求。”对于因教育引起的管理纠纷,也应当充分尊重大学自治权,大学可以依据大学章程和大学规章制度对此进行处理,外部力量干预有失妥当,可能有损大学自治,为此也需要完善相应的纠纷解决机制,包括调解等机制。就我国目前而言,作为专门性教育纠纷解决机制——教育申诉,既解决学术纠纷,也解决日常管理纠纷,以后可以考虑将其纯化,只解决管理纠纷,不解决学术纠纷。

 3. 诉讼机制和非诉讼机制。大学纠纷解决机制既包括诉讼机制,也包括非诉讼机制。诉讼是对于非诉讼机制而言的,具体既包括和解等自力救济方式,也包括调解、仲裁等社会纠纷解决机制, 还包括除诉讼之外的公力救济方式,具体方式有行政调解、行政裁决等行政处理方式。鉴于诉讼的缺陷,如成本高昂、时间长等,不适宜大学纠纷解决机制,相反,非诉讼机制具有快速、低廉、保密、程序参与等特征,比较适宜大学纠纷的解决。

 4. 个体利益争议解决机制和集体利益解决机制。美国根据这种分类进行相应的设置, 为我国构建大学纠纷解决机制提供了很好的参考和借鉴,集体谈判制度、申诉制度和正式仲裁制度是大学共治过程中调节大学相关利益者之间矛盾的重要手段,其中,申诉机制和正式仲裁制度是以当事人个人利益为主的,集体谈判制度则关注集体利益。欧陆国家大学和教师关系是一种特殊的行政法律关系,教师是公务员,大学是公务法人,在德国大学是公营造物;基于大学的公益性,大学不能简单套用劳动法,尤其是集体劳动法,因此,大学教师不能进行罢工。而在美国不是这样,美国大学和教师的关系是雇佣关系(劳动关系),美国劳动法可以直接适用于大学和教工。根据《国家劳动关系法》(1935年)、《劳工管理关系法》(1947年)等有关规定教师组织和参加工会,通过集体谈判、集体合同和集体行动来维护教工集体利益,因而集体谈判成为大学教师争取学术自由、获得终身教职、改善福利待遇和提高水平的重要手段。集体谈判制度在大学治理过程中得到推行和发展,成为调整教工和大学关系,维护教师权利一种重要手段。申诉制度主要解决管理争议,仲裁制度主要适用学术争议的解决。《依法治教实施纲要(2016—2020年)》提出要健全完善学校的学生申诉、教师申诉制度,设立师生权益保护、争议调解委员会、仲裁委员会等机构,吸纳师生代表,公平、公正调处纠纷、化解矛盾,美国上述做法为我们提供了借鉴。

  5. 保持大学内部纠纷解决机制和国家纠纷解决机制的合理分工及衔接和协调。基于教育纠纷的特殊性,大学纠纷解决机制应实行“穷尽校内救济”的受理原则,即必须先在其所在高校进行校内解决,只有穷尽校内解决无果者,寻求教育系统内部的纠纷解决机制,最后才可以诉诸外部纠纷解决机制。而且,大学内部纠纷解决机制主要是非诉讼机制,比如教育申诉制度就是一种非诉讼机制,校外纠纷解纷机制主要也是非诉讼机制,包括行政裁决、劳动人事争议仲裁等,这些机制是诉讼机制的前置程序,只有先寻求该机制无果,或者不服该机制,且只有在基本权利受到影响的情况下,才可以最终向法院起诉。同时,在非诉讼机制解决的情况下,诉讼机制可以对非诉讼机制进行监督,如有侵犯当事人的基本权利,或者损害公共利益的,法院可以撤销非诉讼机制的处理结果。简言之,大学纠纷解决机制应当是,先内部,后外部;先非诉讼机制,后诉讼机制。对于大学自治中涉及到公民基本权利的“重要事项”,必须适用法律保留原则和司法审查原则。

  (四)完善大学纠纷解决机制的路径

  目前,全国人大没有将大学纠纷解决机制纳入远期立法规划,也没有将其纳入近期的立法计划,但教育部将其纳入五年规划,《依法治教实施纲要(2016—2020年)》提出要健全教育领域纠纷处理机制。不仅要制定《教师申诉办法》《学生申诉办法》,健全教师和学生申诉制度,而且要在招生、职务评聘、学术评价、学术不端行为认定等领域,探索试行专业裁量或者仲裁机制。在“四个全面推进”的背景下,在落实大学自主权促进社会治理的基础上,可以逐步推进大学纠纷解决机制的建立和完善。中共十届四中全会提出,“要健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。加强行业性、专业性人民调解组织建设,完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。完善仲裁制度,提高仲裁公信力。健全行政裁决制度,强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。”可见,作为依法治国重要一环的纠纷解决机制受到了高度重视,中共中央提出了我国纠纷解决机制的整体框架和指导思想,大学纠纷解决机制构建应根据中央的顶层设计来进行相应的构建。在大学章程制定中可规定大学内部纠纷解决机制的架构,再通过大学内部具体的规章制度予以细化。纠纷解决机制应当是大学章程不可或缺的重要内容。正如有学者所言:“以申诉与复议制度为基础,建构校内救济程序,实现对因违法违章之大学管理行为而受到伤害的权利主体的合法权益的救济,是大学章程不能回避的重要内容。”“在美国,大学纠纷解决机制立足大学内部,既比照诉讼程序构建正式纠纷解决机制,也倾向于通过非正式的途径来解决纠纷,这样的倡导也通常在高校章程或高校的政策文件中体现出来。”教育部及省级教育行政部门等主管机关则应通过制定部门规章或规范性文件的方式,落实申诉等大学纠纷解决机制,由此推进大学自治,进而倒逼国家从顶层设计的角度完善大学纠纷解决机制,因为纠纷解决机制是社会治理不可缺少的重要一环,是大学自主权不可或缺的内容,也是推进大学自治不可缺少的一环。



 
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